文化中国行｜苏州同里古镇：莫道园林小 佳景知多少

在1819年2月15日安格斯图拉议会的开幕式上，拉丁美洲独立之父西蒙·玻利瓦尔第一次提出应该采用罗马宪政模式来发展拉丁美洲，他认为罗马政制创造了世界上绝无仅有的最大权力和财富。

这样，同一行政区划内的人大与政府的设置、组织及其行使的职权，也就仅仅限于本行政区域内，而不能扩大到行政区域之外。建议对区域协同立法中的区域范围、协同主体、协同事项、协同方式以及合作协议的法律性质和法律效力等问题展开深入研究，特别是要对单一制国家结构形式下横向区域开展立法协调协作的法律空间展开研究。

辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区。新中国成立之初，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区，实行党政军一体化管理。设立六大行政区的原因是，中共中央不能不在一定程度上迁就于各根据地和各大野战军，亦即各大山头客观存在的现实状况。比如，针对京津冀、长三角、粵港澳大湾区这些跨行政区划的区域协调发展， 遇到具体问题，不仅党中央、国务院可以制定政策，出台较细化的措施（实际上，政策的制定权不仅限于党中央、国务院），全国人大常委会也 可以出台具有政策特点和法律效力的相关决 议，让这些协调发展的区域以多种方式贯彻实施。这个问题迄今没有引起注意和重视。

政策可以制定得细一些，发现问题也可以灵活修改。这方面，历史的经验教训离我们并不远。民主也需要正确、高效的集中为其服务，离开正确高效权威的集中，则民主也会沦为一盘散沙，始终处在异议风险和决而不行的境况之中，缺乏分工基础上的有效实现。

由此，我们可以理解为这是一种综合考虑专业知识、特定技能、职业观念、工作方式与程序等方面，并合理评估权力行使所要支付的制度性成本所形成的功能主义原则。由于历史上议会民主对选举资格的限制以及暗含的将参与政治的自由理解为确定代表人的自由、而非直接处理公共事务的自由，以及议员责任豁免，由此，分权模式既带来民主参与的非普遍性，也带来民主意志实现的无效率性，同时缺乏对背离民主的直接有效监督。强调中央国家机关与地方国家机关之间的合理分权也是八二宪法的重要设计。而这种引入的正当性就在于，如果我们承认国家机关之间的这三种规范关系构成了一种客观法秩序，那么它们就和宪法上的基本权利一样，形成了重大法益，值得宪法保护，只不过这种对国家机构客观价值秩序的保护不能产生主观请求权而已。

其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。这个双重目标在现行宪法修改的过程中体现得尤为明显，这与现行宪法是在改革开放大幕开启、整个国家结束以阶级斗争为纲的治国路线，转向大规模日常治理、寻求治理绩效的方向有直接关系。

董必武也谈到政府的权力是由人民代表大会给的，它的工作要受人民代表大会限制，规定了才能做，没有规定就不能做。在经典的议行合一理论中，只有立法权和行政权，并且由同样的机关和同样的人员来行使，因为议员必须亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果，亲自对自己的选民直接负责，代表机构仍然存在，然而议会制这种特殊的制度，这种立法和行政的分工……在这里是不存在的。这个条文在具体化的过程中就必须特别注意配合与制约应该满足均衡性的要求，既不能过分强调几个部门之间的配合，导致形成以某个机关为主导，其他机关处在从属地位的格局。受其监督说明民主集中制属性下的执行机关在开展活动的过程中是受到其产生机关的制约与控制的，宪法规定的各级人大及县以上人大常委会的各项监督职能，归根结底就是来自于产生的规范效应。

又如，根据宪法第１２７条第２款规定，监察机关与检察机关在办案过程中存在互相制约的规范要求，但在《国家监察法》的规定里，监察机关对于检察机关的制约较为明显，检察机关对监察机关办案程序及结果进行充分制约的规范设计则略嫌不足。任务需要动用的公共成本。执行机关的设立规范是现行宪法第３条第３—４款： 国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。正是基于这样的反思和前述总结，我们可以将民主集中制的宪法规范分为侧重实现民主正当性的设立规范，它产生并制约宪法上的国家机构，最终确保全体人民更好行使国家权力。

这种从属性既可以体现为宪法规定的行政机关，检察机关上下级领导关系，也可以体现为人民法院系统和国家监察机关系统内部上下级监督关系，还可以体现为全国人大与地方各级人大的指导关系。所谓职权，在宪法规范上包括职能和权限两种规范形态，以宪法上规定的行政机关为例，职能侧规定机关的任务范围，例如宪法第８９条第（六）项规定国务院领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设，权限侧则侧重机关完成任务的手段，例如上述条文第（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

例如《国家监察法》在具体化这个宪法条款的时候，既在第４５条第（四）项规定了程序上移送检察机关审查起诉，体现出彼此的配合。民主集中制的设立规范则直接承认其他国家机关来自于人民代表大会。

（２）工作程序意义上的责任规范，例如第８８条规定的总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。现行宪法和选举法均规定中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。原因即在于政权巩固之后就进入具体治理和建设的历史阶段，政权机关之外开始在功能上分化出具体的管理机关，例如《五四宪法中央宪法起草小组草案》第４条即规定，一切国家政权机关和国家管理机关的活动均应严格根据宪法和法律的规定，这个时候必然更强调通过制约与分工来提高不同管理机关治理绩效，而管理机关相对独立于政权机关的存在则意味着议行合一在形式上的变化，从而加强制约和监督，防止前者背离后者就成为历史的必然。从理论上看，列宁一方面指出基于民主实现的集中制对于形成人民共同意志的强大现实力量，另一方面也指出基于民主制约的集中制对于人民意志的根本维护：一切公职人员毫无例外地完全由选举产生并可以随时撤换，把他们的报酬减到普通的‘工人工资的水平，这些简单的和‘不言而喻的民主措施使工人和大多数农民的利益完全一致起来。由此，中国民主集中制始终暗含另一个逻辑：通过民主制约集中。该规范的内涵我们可以从法教义学上提炼出如下原理，并进一步厘清民主集中制与分权理论的区别： 第一，人民行使国家权力表明人民掌握国家权力的直接性，可以通过缩小代表鸿沟制约权力机关。

可以说，在整个新民主主义革命阶段，中国的民主集中制本质上就是议行合一制度的同构与扩大，处理的是代议与执行的关系，客观上更多强化集中（执行）对民主（代表）的担保和实现功能，这正符合巴黎公社在无产阶级革命成功后的经验。整体上而言，国家机关内部权力关系形成了决策—执行—监督的格局，这可以看做民主集中制在国家机关内部的一种具体实现，尽管这三个部分在不同机关里的实现程度各不相同。

邓小平在修宪前对官僚主义弊害的批评被认为是其进入宪法的根本原因。任务的专业性和技术性程度。

五四宪法将民主理解为人民的共同利益和统一意志，并强调它是一切国家机关工作的出发点，这就是将民主制约逻辑设定为重要原则。从根本上说，这是中国共产党人实事求是思想路线在国家机构组织活动中的体现。

相邻规范得以形成最重要的原因就是来自宪法文本的强制性设定。（４）工作决策意义上的责任规范，例如第９０条规定讨论决定本部门工作的重大问题。但这种协调与趋同，往往需要基于组织模仿而发生配合关系、基于标准化压力而发生制约关系来加以实现。将集中则理解为政治一致性。

首先，赋予选举资格的广泛平等性。宪法还对某一个国家机关内部的相邻权力进行了调整。

但是，不能因为政治上的一致性而取消或者缩小批评和自我批评。同时第１６条规定按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配，确保了城乡、地区的平等参与。

具体又可以在宪法上分为：（１）组织意义上的责任规范，也就是职权法定、权责统一。又如，针对全国人大常委会，现行宪法关于全国人大常委会在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改的规定，经过讨论加上了不得同该法律的基本原则相抵触这样的限制。

最后，宪法第３条第２款为人民直接参与管理各项国家政治经济社会文化事业提供了依据。（３）机构耦合原理，使各个国家机关更好地分工合作、相互配合，则是强调不同国家机关之间既有专业分工，也必须形成目标一致、行动有序、互相配合与监督的治理体系，从而激发出治国理政的强大合力，这是对国家机关之间构建一个良好工作关系以提升整体治理有效性的根本保障。中共第一次系统阐述该原则是１９３７年毛主席同英国记者贝特兰的讲话： 民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。所谓组织趋同，就是在某种制度框架里，执行不同任务、具有不同专业技术的组织往往会发生自觉协调彼此行动，提高整体效率的现象。

由此，现行宪法确立中央国家机关统一领导，充分尊重地方积极性主动性原则，既暗含了民主集中制上下级国家机关的关系和统一领导的在先地位，也通过原则性地事权划分制约了中央国家机关（上级）的过分集中。例如宪法上所规定的人大对同级国家机关的产生、监督，其他国家机关对人大法律、法规、重大决定的执行等。

然而，形式意义上的议行合一其实在中国革命政权巩固后就一直在消解，表现为两个方面。《共同纲领》第１５条规定：各级政权机关一律实行民主集中制。

由此，这种思维可以体现为两个方面： 一方面，这三种规范要求在各自具体化过程中需要坚持充分性标准，避免保护不足或过度而《中央人民政府组织法》在第２条中华人民共和国政府是基于民主集中制的人民代表大会制的政府基础上，构建了一个广义的政府体系，在民主代表机构的中央人民政府内部，其他行政、司法与监察机关都成为广义的执行机构。